为推进绿色发展战略，国家发改委先后在2010、2012、2017年推出了三次低碳省市试点政策（下称“试点政策”），涉及6个省份、74个地级市与直辖市、9个县（区）。我们采用连续渐进双重差分的“准自然实验”思路和方法，基于2001~2023年的试点城市数据评估了政策实施效果，基于广义随机森林算法分析了不同城市政策效果的差异性。
政策实施效果
2010年以来，低碳城市政策试点效果如何？
第一，从单位碳排放的GDP水平来看，试点政策的实施显著促进了当地碳减排和绿色经济增长。
数据研究发现，试点城市积极实施碳减排回应试点政策，其政策效度每增加一单位，单位碳排下的GDP增长38.7%，初步验证了“低碳城市建设正向促进绿色经济增长”的观点。试点过程中的八大主题分别涵盖低碳生产、低碳生活和低碳体系建设等三个方面；试点政策的主题强度、政策数量和政策评价均随政策的不断探索扩散而发生改变，其主导主题逐渐从试点前的“加强能耗管理”转向“节能项目申报”。就政策数量而言，三次试点都带来了政策的密集颁布，前两次以工作文件为主，第三次以规范性文件为主。
从地方政策效力来看，试点城市政府出台的低碳政策效力越高，环境规制强度越大，对高污染高排放的企业碳排放要求也越严格。其高强度的低碳政策筑高了市场准入的环境壁垒，将高碳排、高污染企业拒之门外，从而保持产业内的“绿色浓度”，并进一步通过绿色压力倒逼供应商实现产业内上下游的“绿色扩散”。
第二，政策落地过程中，产业结构高级化是落实试点政策、推动城市绿色经济增长的重要机制。
各低碳试点城市在制定发展方案时，普遍要求淘汰落后产能、推进技术创新和优化产业结构。在此过程中需要更新设备，使用新能源，这就必然刺激环保、清洁能源等绿色产业的需求，间接推动了产业结构调整升级。无论是从各产业内部还是从产业间来看，试点政策都作用于新技术应用、促进产业结构的高级化，引导产业布局聚焦于绿色低碳，进而转换发展动能，实现绿色经济增长。
但由于当地政府面临的考核目标较为单一，仅仅改变产业结构比例并不一定能有效提升产业之间的关联水平和资源的配置效率，也未必能够促进当地产业结构合理化，这也使试点政策对产业结构的带动作用未能充分显现。
第三，政策实施过程中通过提高绿色技术创新水平，有效促进了绿色经济增长。
研究分别选用绿色发明专利授予量、绿色实用型专利授予量来衡量城市绿色创新水平。数据显示低碳试点城市的政策评价指数每提高一单位，绿色发明专利申请量将提高49.5%，绿色实用型专利申请量将提高41.8%，试点政策对企业绿色技术发明的推动要强于策略性创新，即企业通过绿色技术升级转变生产模式，降低碳排放并获得碳减排效益，这也符合波特假说中的创新补偿理论。
异质性分析
低碳试点城市分布区域广，不同的城市由于区位差异、资源禀赋、产业基础、市场化程度等所表现出的城市特征及其组合，均会影响政策实施效果。其中市场化程度、环境规制强度和资源型城市类型是影响政策效果的重要特征指标。
市场化水平：本文使用市场化指数反映城市的市场化水平，数据显示：市场化程度与政策效果呈现“倒U形”，即一开始随着市场经济的发展，资源配置效率提升，带动了要素的流动，推动低碳经济发展，政策的效果也越来越好；随着市场化指数的增加，低碳试点政策的处理效应先升后降，最后波动稳定。一般而言，市场化程度越高，越容易实现绿色创新。但市场的发展也意味着政府干预越来越少，政府干预的减少和制度设计的不完善又可能重蹈“公地悲剧”，使城市减碳能力降低，平均处理效应下降，最终两种力量相互博弈下，政策效应实现波动稳定。这也表明，产业结构调整和绿色技术创新持续带来减碳红利是一个长期过程，需要从政策指导和市场制度建设两方面不断引导企业的减排行为，在相关制度建设尚不成熟完善的当下，过于追求市场化反而可能会抑制政策效果。
城市资源类型：《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》中将资源型城市分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四种类型。基于分类特征的政策平均处理效应检验结果表明：城市资源“越多”，减排空间越大，政策效果越好。其中，成长型城市的政策效果最佳；其次为成熟型城市、衰退型城市和再生型城市，其政策平均处理效应均为正；最后为非资源型城市，政策平均处理效应为负值。究其原因，相较于非资源型城市，资源型城市由于碳排放基数过大，一旦开展低碳政策试点，会产生更大的减排降碳效果，从而带来较高的平均处理效应，政策带来的减排效果优于非资源型城市。
随着资源型城市从成长型经历成熟型、衰退型、再生型的阶段性递进，政策平均处理效应也依次递减，进一步印证了城市资源“越多”，减排空间越大，政策效果越好。从成长型和成熟型的对比来看，由于成熟型资源城市具有“路径锁定”特征，政策的平均处理效应要低于成长型，产业调整面临较大阻力。成长型城市处于资源开发初期，企业技术规范尚未“积重难返”，绿色技术仍有较大的应用推广空间，低碳化的产业调整更为灵活，在此基础上叠加资源优势将使试点政策产生更好的效果。
环境规制强度：环境规制强度的提升带来政策效果的提高。央地环境分权下地方政府环境规制强度分化，地方政府对辖区的环境特征和企业行为更加熟悉，执法成本更低，当地方政府对环保存在较高要求时，环境规制力度越大，政策越容易被严格落实，企业也越发关注能耗管理与绿色技术创新，试点政策的效果也越好。
我们运用广义随机森林模型对试点城市特征进行组合形成城市画像，画像下呈现了16个城市分类，也显示了不同的政策效果。组内平均处理效应最高的城市组的低碳试点政策的平均处理效应为0.199。它拥有的交叉特征组为中部或西部地区、资源型城市、贪污腐败度大于0.029且小于0.039。这意味着此类城市是具有一定政企合谋空间的资源型城市；政策效果最差的画像特征为贪污腐败度大于0.04，市场化指数大于10.59。这些“城市画像”分类下的政策效果差异性，为试点政策的扩散提供了依据。
我们还分析了特定城市不同年份下其特征组与政策效果的变化。以乌鲁木齐为例，2014~2019年，其单位碳排放的GDP先降后升再降，与政策处理效应的变化趋势基本保持一致。2014年，该市属于环境规制强度和市场化强度较低的西部非资源型城市，该特征组下平均政策处理效应为0.087，并未达到组内平均水平。在随后的2015年与2016年，乌鲁木齐城市特征发生变化，其环境规制强度增强，但并未带来政策处理效应的上升；相反，该特征下政策平均处理效应迅速下降为0.011。随着2016年《乌鲁木齐市节能减排财政政策综合示范项目和资金管理暂行办法》出台，2017年政策效果又迎来回升，更多体现出环境规制强度特征，这也意味着对于相似的西部非资源型城市而言，一味加强环境规制可能并不利于产业成长，而更应注重因时因地灵活施策。
政策启示
通过分析不同城市政策效果的差异，可以给我们提供以下政策启示。
第一，加强顶层设计，在政策制定上突出以技术创新促进现有产业结构调整、发展依托新技术的绿色产业，应用人工智能技术积极开拓碳减排、碳中和的新路径。
科技创新在能源结构优化、低碳技术开发与应用、减排技术发展等方面发挥着越来越重要的作用。如碳捕集利用与封存技术（CCUS）、氢能技术、储能技术等的突破和发展，将形成全新的绿色产业，如氢储能技术、电磁储能和飞轮储能等技术突破；人工智能（AI）技术可能改变或颠覆原有的生产方式，使“零排放”不再艰难；同时，AI技术在城市碳达峰、碳中和规划与治理中的应用，有助于优化城市空间形态与碳排放关系；在碳市场的交易、监测、合规及评估等环节，AI技术也可发挥重要作用，从而提高市场的管理效率。因此，注重绿色技术创新和新技术应用，并与人工智能技术充分结合，都有助于突破减排的传统路线，拓展减排新路径并衍生出新产业，从而形成城市新的经济增长点。
第二，增加政策跟踪、监察与奖惩机制，督促地方重视低碳发展规划编制和考评机制建设，并构建全域数据共享平台。
试点政策属于模糊性政策，对城市的碳减排举措未给出统一规定。试点城市中有55个城市出台低碳发展规划或气候变化规划，但仍有部分城市缺乏相应发展规划，从而使产业结构调整与低碳城市建设难以耦合，绿色创新也缺乏激励。各地政府应立足本地特色加强低碳体系机制建设，重视低碳发展规划编制，同时将温室气体排放纳入政绩考核清单并建立分解机制；建立碳排放统计报表制度，构建全域数据共享机制，为温室气体排放检测与监督提供基础支持，从而刺激企业进行绿色技术创新和能耗管理。
第三，合理设置环境分权，降低实际政策操作的不确定性与执行偏差，以提高政策效果。
对于试点政策这一弱激励弱约束政策而言，过度放权容易导致地方政府的选择性治理、加大寻租空间。因此要合理划分央地管理权，明确环境管理事务上的第一责任主体，同时下放执法权，充分发挥地方政府的信息优势。此外，应进一步推进环境检测监察的垂直管理，发挥中央的协调监察作用，保证政策执行的权威。从执行路径来看，可以加强统一的碳排放数据平台建设，提高数据分析的预警预测功能，增加信息透明度以确保各项政策得到有效执行。
第四， 因地制宜、合理施策，及时评估减排措施成效，宣传推广优秀案例，减少单一死板的低碳政策可能导致的水土不服。城市碳减排最终都要落实到企业和个人行为中。有关部门应加强阶段性减排成效评估，对碳减排效果显著的企业应充分分析其减排原因，从技术适用性和产业化发展的角度探索可行的商业模式，充分发挥其示范作用，推动城市绿色发展。
低碳城市试点政策的扩散是一个动态的政策学习调节过程。从政策特征来看，强调加强能耗管理的政策主题最能提升政策效果。同时，第二批试点城市的政策效果最优，这意味着在政策推进时的“审慎稳健”为最优策略。对于第三批次中的三线、四线城市而言，由于城市小，较难通过人力、资源的聚集来诱发绿色创新活动，加之小城市政府财政较弱，也较难采取强有力的举措推动产业低碳升级，因此更应该关注如何选择合理有效的低碳路径。在“调整产业结构”和“绿色技术创新”机制持续发挥作用下，试点城市特征变量的不同会产生不同的政策效果，当选择下一批试点城市时，建议继续总结经验、调整特征变量，充分发挥低碳试点政策的优越性，实现我国绿色经济的持续增长。
（葛建华系红河学院经济管理学院教授，刘凡菁任职于恒丰银行总行）
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